Zakaz wyprowadzania psów na sopockie Błonia może być nieważny – mówi Marcin Brzeski, prawnik-administratywista z Uniwersytetu Gdańskiego. Specjalista wyjaśnia, jak to możliwe, że czasem gminy wprowadzają zakazy niezgodne z prawem.

W czwartek opisywaliśmy sprawę pana Łukasza, który nie przyjął mandatu od straży miejskiej, bo uważa, że zakaz wchodzenie z psem na sopockie Błonia narusza jego swobody obywatelskie. Więcej o sprawie >>> TUTAJ.

Piotr Puchalski: Czy mieszkaniec Sopotu ma szansę wygrać w sądzie z miastem?

Marcin Brzeski: To, czy ten pan wygra w sądzie, zależy od przepisów, na podstawie których próbowano go ukarać. Jeżeli były to przepisy obowiązującego w Sopocie regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, które ustanawiają zakaz wstępu ze zwierzętami na określone tereny, to szanse na wygraną są duże. Zgodnie z ustawą o utrzymania czystości i porządku w gminach, rada gminy może w takim regulaminie wprowadzać obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, ale mogą to być wyłącznie obowiązki mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast, w regulaminie nie można wprowadzać – zgodnie z bogatym orzecznictwem w tym zakresie, zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego – generalnego zakazu wstępu mieszkańców z psami na określone tereny albo do określonych obiektów. Bardzo istotnym argumentem wskazywanym w orzeczeniach sądów, który za tym przemawia, jest to, że byłoby to niezgodne z upoważnieniem ustawowym dla rady gminy i nadmiernie ograniczałoby swobodę poruszania się i przebywania na danym terenie obywatela, będącego w tym przypadku również właścicielem psa. Wspomniana swoboda wynika, co należy także zdecydowanie podkreślić, z obowiązującej Konstytucji.

Mieszkaniec Sopotu powołuje się na orzeczenie NSA dotyczącego gminy Wołów, ale jak rozumiem, w innych miejscowościach w Polsce sądy także wydawały podobne wyroki.

Tak, w orzeczeniach sądów administracyjnych można wyraźnie zauważyć określony sposób rozumienia przepisów ustawy upoważniających radę gminy do wprowadzania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Rozstrzygnięcie sądu, zawarte w wyroku dotyczącym konkretnej sprawy i stwierdzające, że w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie rada nie może ustanowić generalnego zakazu wprowadzania zwierząt na dany teren, zostało zaakceptowane i jest powtarzane w wyrokach innych sądów rozpatrujących podobne sprawy. Pierwsze orzeczenie zawierające takie rozstrzygnięcie, według danych dostępnych w systemie informacji prawnej LEX, zostało wydane w 2013 roku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Kolejne takie orzeczenia były wydawane w szczególności przez wojewódzkie sądy administracyjne w Poznaniu i we Wrocławiu. Naczelny Sąd Administracyjny również akceptował poglądy wojewódzkich sądów administracyjnych i utrzymywał ich rozstrzygnięcia – między innymi w treści najbardziej znanego orzeczenia z 2014 r., dotyczącego niezgodności z ustawą regulaminu gminy Wołów.

Jak to jest z wyprowadzaniem psa bez smyczy?

Regulacje dotyczące wyprowadzania psa na smyczy lub w kagańcu mogą być określone uchwałą rady gminy w sprawie utrzymania czystości i porządku w gminie. Takie regulacje dotyczą bowiem ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Natomiast muszą one być określane zgodnie z upoważnieniem ustawowym oraz tak zwaną zasadą proporcjonalności, która jest również zasadą konstytucyjną. Wprowadzając ograniczenia należałoby zatem uwzględnić przede wszystkim takie cechy psa, jak jego rasę, wielkość, wagę czy sposób zachowania. Na przykład można przyjąć, że jeżeli pies należy do rasy ujętej w wykazie ras niebezpiecznych, który jest określony rozporządzeniem ministra, to powinien być co do zasady wyprowadzany na smyczy lub w kagańcu. Natomiast, w przypadku psów niewielkich rozmiarów, nie należących do ras uznawanych za agresywne albo wręcz uznawanych powszechnie za łagodne, określanie bezwzględnego nakazu wyprowadzania również takich psów na smyczy lub w kagańcu mogłoby zostać uznane za zakaz nadmierny i naruszający zasadę proporcjonalności. Określenie obowiązków właścicieli dotyczących wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu jest więc możliwe, jednak treść przepisów obowiązujących w gminie musi być rozsądna i wyważona. Przepisy muszą uwzględniać interes wszystkich adresatów tych przepisów, zarówno ochronę bezpieczeństwa innych użytkowników danego terenu, jak i prawa właściciela wyprowadzającego psa, a nawet dobro samego psa. W przeciwnym przypadku, przepisom ustanowionym przez radę gminy można nawet zarzucić niehumanitarne traktowanie zwierząt, na co także wskazują sądy administracyjne.

Gdzie ten pan może się zgłosić? Można jedynie wnieść sprawę do sądu, czy też np. poprosić o opinię prawną i interwencję wojewody?

– Sopocki regulamin utrzymania czystości i porządku został już uchwalony przez radę miasta, opublikowany w wojewódzkim dzienniku urzędowym przez wojewodę – co zresztą wymagało wcześniejszego sprawdzenia zgodności regulaminu z ustawami – i od 2015 roku obowiązuje. W tej sytuacji nadal jednak istnieje możliwość zaskarżenia regulaminu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku – przynajmniej w zakresie przepisów uznawanych za nieprawidłowe przez pana, który nie przyjął mandatu. Jeśli ten pan zdecyduje się na wniesienie skargi do sądu, będzie musiał wykazać naruszenie przepisami regulaminu swojego interesu prawnego lub uprawnienia. Spełnienie tego warunku zaskarżenia regulaminu jest możliwe, ponieważ wprowadzenie generalnego i bezwzględnego zakazu wprowadzania psów na określone tereny bądź do określonych obiektów trzeba oceniać jako nieuzasadnione ograniczenie – można to wyraźnie stwierdzić – konstytucyjnej wolności poruszania się i przebywania w określonym miejscu. Ponadto, taką uchwałę niezależnie od pana będącego właścicielem psa, mógłby także zaskarżyć do wspomnianego sądu prokurator, który jako „strażnik praworządności” z własnej inicjatywy może wnieść skargę, jeżeli stwierdzi, że przepisy uchwały są niezgodne z ustawą.

Fot. MOSiR Sopot

Jak to się dzieje, że wprowadzane są zakazy, które są niezgodne z prawem, i czy w ogóle można by wprowadzić taki zakaz zgodnie z prawem?

Wprowadzanie zakazów niezgodnych z prawem najczęściej wynika z nieprawidłowego zrozumienia przepisów ustawy upoważniającej radę gminy do określenia własnych regulacji. Przepisy ustawowe – trzeba to przyznać – są niekiedy wyjątkowo liczne i skomplikowane. W praktyce występują trzy różne sposoby wprowadzania w gminach zakazu wstępu z psami na określone tereny lub do określonych miejsc. Sposób pierwszy, który polega na wprowadzeniu generalnego zakazu wstępu w przepisach regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, nie może być uznany za prawidłowy i zgodny z ustawą z powodów wyżej wymienionych. Sposób drugi polega na określeniu takiego zakazu w odrębnej od wskazanego regulaminu uchwale rady gminy dotyczącej zasad i trybu korzystania z obiektu lub urządzenia użyteczności publicznej, czyli między innymi terenów, do których dostęp ma każdy zainteresowany mieszkaniec lub turysta. Określenie zakazu w drugiej wymienionej formie, to jest uchwały rady gminy nazywanej najczęściej regulaminem konkretnego obiektu czy terenu, jest więc możliwe. Przepisy zawarte w takiej uchwale muszą przy tym spełniać wcześniej wymienione warunki, w tym zwłaszcza być zgodne z ustawą oraz wspomnianą zasadą proporcjonalności. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się jednak, że zakazy i nakazy określonego zachowania osób związane z korzystaniem z danego terenu nie mogą być zagrożone sankcjami karnymi zawartymi w Kodeksie wykroczeń ze względu na brak – w tym przypadku – upoważnienia rady gminy do stanowienia przepisów karnych.

Natomiast zdaje się, że zakazy znajdujące się na tablicy przed wejściem na teren sopockich Błoni wynikają jeszcze z innego aktu?

Tak, zdarza się również, że zakaz wstępu z psem na konkretny teren jest wprowadzany nie uchwałą rady gminy, tylko zarządzeniem lub innym, bliżej nieokreślonym, aktem przez kierownika gminnej jednostki organizacyjnej, na przykład dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji. Takich zarządzeń, także najczęściej zwanych regulaminami i zawierających liczne nakazy i zakazy, nie można uznać za prawidłowe z kilku powodów. Zgodnie z Konstytucją i ustawą o samorządzie gminnym, przepisy gminne dotyczące każdego, kto chciałby wejść i przebywać na konkretnym terenie, czyli obowiązujące powszechnie, mogą być stanowione tylko przez organy gminy, to jest radę gminy oraz – w wyjątkowych okolicznościach – wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Z tej przyczyny, na przykład dyrektor MOSiR niebędący organem gminy nie może więc, zgodnie z Konstytucją, określić przepisów obowiązujących każdego zainteresowanego wstępem na teren, którym administruje MOSiR. Określenie regulaminu terenu przez kierownika gminnej jednostki administrującej tym terenem narusza również ustawę o samorządzie gminnym, która właśnie radę gminy upoważnia do określenia zasad i trybu korzystania z tego terenu. W odróżnieniu od wymienionych uchwał rady gminy, takie zarządzenia czy regulaminy przede wszystkim nie podlegają kontroli sądów administracyjnych, ponieważ takiej kontroli podlegają tylko akty organów gminy – to jest bardzo istotny problem. Natomiast, zarządzenia kierowników gminnych jednostek podlegają wyłącznie w ograniczonym zakresie sprawdzeniu ich prawidłowości przez organ nadrzędny – zwykle jest to wójt (burmistrz, prezydent miasta). Ponadto takie zarządzenia i regulaminy nie są obowiązkowo ogłaszane, więc dostęp do ich treści jest utrudniony. Wskazane zarządzenia i regulaminy zgodnie z Konstytucją mogą obowiązywać tylko wewnątrz danej jednostki, na przykład pracowników MOSiR, którzy są podporządkowani kierownikowi. Niestety, zakazy i nakazy dotyczące mieszkańców gmin, w tym właścicieli psów, często – zdecydowanie zbyt często – są wprowadzane zamiast uchwałą rady gminy, czyli w formie wymaganej Konstytucją i ustawami, właśnie w formie zarządzeń wewnętrznych.

Jak rozumiem, nie do każdego zakazu, który zobaczymy na tablicy informacyjnej, musimy się więc zastosować?

Muszę przyznać, że gdy odpowiadam na to pytanie przypomina mi się postać Włóczykija z „Muminków” – kto nie wie lub nie pamięta, za czym tęsknił Włóczykij, zachęcam do lektury… Podchodząc do tablicy z zakazem czy – na ogół – wieloma zakazami, znajdującej się przed wejściem na określony teren, jak w przypadku sopockich Błoni, powinniśmy raczej w pierwszej kolejności zastanowić się, kto te zakazy określił, na podstawie jakich przepisów i w jakiej formie. Jeśli bowiem zakazy, nawet jeśli zostały wydrukowane wielkimi literami na dużej tablicy, określiła nie rada gminy powszechnie obowiązującą uchwałą dotyczącą zasad i trybu korzystania z danego terenu, tylko określił je na przykład dyrektor MOSiR, to tak naprawdę nie można zakładać, że mieszkaniec ma prawny obowiązek zastosowania się do tych zakazów. Trzeba wyraźnie powtórzyć: kierownik gminnej jednostki administrującej takim terenem nie może określać zakazów obowiązujących powszechnie, czyli każdego mieszkańca, turystę, spacerowicza czy – wreszcie – właściciela psa chcącego przebywać na tym terenie. Zakazy mające obowiązywać każdego zainteresowanego wejściem na określony teren nie mogą być wprowadzane przepisami wewnętrznymi niskiego szczebla, nie wydanymi przez właściwy organ gminy, których treść jest najczęściej dostępna wyłącznie na tablicy zamieszczonej przed wejściem na ten teren. Tak jest w przypadku zakazów dotyczących terenu sopockich Błoni – ich treść nie jest dostępna na stronach internetowych Biuletynu Informacji Publicznej miasta Sopotu oraz sopockiego MOSiR…

Należałoby jeszcze raz zaznaczyć, że określanie zakazów czy nakazów dotyczących wejścia, przebywania i zachowania się na danym terenie należącym do gminy jest możliwe. Takie przepisy mogą jednak być zawarte tylko w powszechnie obowiązującej uchwale rady gminy, innej niż regulamin utrzymania czystości i porządku. Ponadto, przygotowując tablicę zamieszczaną przed wejściem na dany teren, która ma ważną funkcję informacyjną, należałoby zadbać, żeby nad lub pod treścią zakazów i nakazów znalazło się również odniesienie do aktu, w którym te obowiązki zostały określone – na przykład: uchwała nr … Rady Gminy … z dnia, miesiąca i roku … w sprawie regulaminu terenu… Takie odniesienie jest istotne także z tego względu, że świadczy przynajmniej o przyjęciu zakazów przez właściwy organ i we właściwej formie.

Natomiast, jaka jest powszechna praktyka, najlepiej można zaobserwować w przypadku, o którym mowa…

Marcin Brzeski, prawnik-administratywista z Uniwersytetu Gdańskiego pracujący w kancelarii radcy prawnego dr hab. Tomasza Bąkowskiego.

puch